Giới thiệu chung

Định nghĩa về đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP)

Theo Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư hiện hành của Việt Nam (Luật số 64/2020/QH14), “Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (đầu tư theo phương thức PPP) là phương thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp tác có thời hạn giữa Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân thông qua việc ký kết và thực hiện hợp đồng dự án PPP nhằm thu hút nhà đầu tư tư nhân tham gia dự án PPP” [6]. Đầu tư theo phương thức PPP trong xây dựng cơ sở/kết cấu hạ tầng giao thông thường được theo hình thức hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao (hợp đồng BOT: Build - Operate - Transfer) và hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao (hợp đồng BT: Build - Operate - Transfer)

Đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông theo hợp đồng BOT được hiểu là sự kết hợp giữa nhà nước và khu vực tư nhân cùng bỏ vốn để đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông, sau đó khu vực tư nhân được kinh doanh trong thời gian nhất định để hoàn vốn, hết thời hạn kinh doanh bàn giao lại cơ sở hạ tầng giao thông cho nhà nước.

Trước đây, việc đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông ở Việt Nam theo hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao (hợp đồng BT) cũng đã được thực hiện khá phổ biến, đầu tư theo hình thức hợp đồng BT được hiểu là nhà đầu tư/doanh nghiệp dự án bỏ vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông, khi xây dựng xong, bàn giao lại cho nhà nước, được nhà nước thanh toán bằng tiền mặt hoặc được nhà nước thanh toán bằng tài sản công khác như đất đai [2].

Các hình thức hợp đồng PPP tại Việt Nam

Bảng 1: Các hình thức hợp đồng PPP cho đến 2020

Nguồn: Tác giả tổng hợp từ các quy định pháp luật Việt Nam về đầu tư PPP đến trước khi có Luật số 64/2020 [4]

Hệ thống luật định PPP tại Việt Nam

Đầu tư theo phương thức PPP tại Việt Nam được bắt đầu thực hiện từ năm 1997, với chỉ duy nhất một hình thức hợp đồng BOT. Đến năm 1998, các loại hợp đồng PPP đã được mở rộng gồm 03 loại hình là BOT, BTO, BT. Trong giai đoạn này, các văn bản quy phạm pháp luật đều chưa có hướng dẫn về lựa chọn nhà đầu tư PPP, mô hình và quy trình thực hiện dự án cũng chưa đầy đủ các yếu tố pháp lý mặc dù có một số nghị định hoặc thông tư hướng dẫn nhưng thiếu thực tế, khi áp dụng còn gây nhiều bất cập, phát sinh nhiều tranh chấp, mang lại rủi ro cho cả khu vực nhà nước và tư nhân [2].

Giai đoạn 2014-2019

Tại Việt Nam, quy định pháp luật về đầu tư PPP được thể chế hóa ở các văn bản pháp luật khác nhau như: Luật đầu tư công; Luật đấu thầu; Luật đầu tư; Luật đất đai,…và quy định về PPP đã được thống nhất trong nghị định của Chính phủ. Nhưng giai đoạn này, sự ồ ạt đầu tư, thực tế đã cho thấy còn những khoảng hở gây thất thoát tài sản nhà nước và không được sự ủng hộ của dư luận, công luận về tính thiếu minh bạch của các dự án. Cụ thể [2]:

- Pháp luật về sử dụng vốn đầu tư phát triển: Việc sử dụng vốn đầu tư phát triển của nhà nước chỉ được áp dụng đối với một số dự án của một số ngành quan trọng và chương trình kinh tế lớn có hiệu quả kinh tế - xã hội, có khả năng hoàn trả vốn vay như xây dựng chương trình cấp nước sạch và xử lý nước thải, rác thải; hoặc quỹ nhà ở trong các khu công nghiệp lớn,…Như vậy, pháp luật về sử dụng vốn đầu tư phát triển còn bị hạn chế, điều đó chứng tỏ sự nhận biết và khả năng quản lý nhà nước còn yếu kèm, chưa kiểm soát được dòng tài chính đầu vào và tính minh bạch của quá trình vận hành vốn, hay có thể nói quy trình cho vay vốn, kiểm soát chi phí còn bất cập, thiếu nhất quán, tạo kẻ hở cho một số nhà đầu tư chưa đủ nguồn lực, lách luật, nâng giá trị dự án để chiếm đoạt một phần nguồn vốn, có sự tiếp tay của một số phần tử cơ hội thuộc cơ quan thẩm quyền, gây thất thoát và mất niềm tin của xã hội, của nhà đầu tư chân chính.

- Hiện tại, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) của Việt Nam đã được Quốc hội khóa 14 phê chuẩn vào tháng 06/2020, có hiệu lực từ tháng 01/2021 [6].

- Dưới Luật đã có hệ thống Nghị định, Thông tư hướng dẫn nhưng khả năng thu hút đầu tư vẫn thiếu tính khả thi mặc dù nhiều dự án đã có thời gian chuẩn bị đầu tư tương đối dài như tuyến đường bộ cao tốc dọc theo quốc lộ 1 bao gồm 8 dự án thành phần nhưng chỉ kêu gọi được 3 dự án đầu tư theo hình thức BOT. Điều này minh chứng tiềm lực đầu tư, khả năng tài chính của các nhà đầu tư Việt Nam còn yếu, thiếu tính chuyên nghiệp, chưa minh bạch. Có thể minh chứng bằng số liệu sau [2]:
Ví dụ 1: Giai đoạn 2011-2016, có 69 dự án giao thông đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT đều được chỉ định thầu Trong đó, 47 dự án Thủ tướng chính phủ cho phép chỉ định thầu; 21 dự án đấu thầu chỉ có 1 nhà đầu tư; 01 dự án đấu thầu sau đó lại chuyển sang chỉ định thầu, gây nghi ngờ của công luận, dư luận xã hội và các nhà đầu tư chân chính, giảm sức thu hút đầu tư [1].

Một số dự án sau khi được chấp nhận chỉ định thầu, nhưng phải mất một thời gian dài, điều chỉnh tổng mức đầu tư nhiều lần, mới lựa chọn được nhà đầu tư, không đáp ứng được yêu cầu cấp bách của dự án. Việc áp dụng chỉ định thầu đã hạn chế tính cạnh tranh của dự án, giảm hiệu quả cũng như tính minh bạch của dự án, gây nghi ngờ cho các nhà đầu tư có tiềm năng nhưng thiếu thông tin dự án và thiếu các mối quan hệ cũng như chuyên môn nghiệp vụ xây dựng giao thông.

Phần lớn các dự án tổ chức thực hiện lựa chọn nhà đầu tư nhưng không công bố danh mục dự án, không đăng thông tin kết quả lựa chọn nhà đầu tư, làm mất niềm tin của các nhà đầu tư, của cộng đồng, gây giảm tính minh bạch của dự án [5].

Ví dụ 2:

Trong năm 2016, Bộ Giao thông vận tải (GTVT) qua công tác kiểm tra giám sát các trạm thu phí BOT, kết quả doanh thu thu phí trong thời gian giám sát đều tăng hơn so với thời gian tương đương của năm trước.

Thanh tra của Bộ Kế hoạch và đầu tư về dự án mở rộng quốc lộ 1, từ km 1448 đến km 1525 dự án có chi phí thực tế 1.400 tỷ, trong khi đó tổng mức đầu tư lên tới 2.700 tỷ đồng, mức chênh lệch lên gần gấp đôi, qua thanh tra dự án phải giảm thời gian thu phí [4]. Điều này chứng tỏ công tác thẩm định dự án, công tác thu phí thử nghiệm chỉ là hình thức, gây thất thoát lớn cho xã hội, vậy cụm từ “thành công” chỉ đúng cho nhóm lợi ích, còn đối với quốc gia là “thất bại”.

Ví dụ 3:

Trạm thu phí BOT Pháp Vân-Cầu Giẽ, do những bất đồng chính kiến và thiếu minh bạch trong hoạt động thu phí dẫn đến nội bộ các cổ đông tố cáo. Năm 2016 Bộ GTVT phải ra quyết định kiểm tra và phát hiện số thu bình quân 1,97 tỷ VNĐ/ngày, trong khi đó chủ đầu tư báo cáo chỉ có 582 triệu VNĐ/ngày (chưa bằng 1/3 so với thực tế), kết luận của Thanh tra phải giảm thời gian thu phí [4].

Qua 3 ví dụ nêu trên đã rút ra các kết luận:

- Vai trò giám sát và kiểm soát của cơ quan nhà nước có thẩm quyền chưa hiệu quả, đã gây nên những thất thoát mà nhà nước và xã hội (người dân) phải gánh chịu do nhóm lợi ích.

- Việc giám sát thẩm định từ giai đoạn chuẩn bị đầu tư đến thực hiện đầu tư và kết thúc đầu tư đưa vào khai thác còn bị buông lỏng, gây tăng giá trị dự án.

- Việc làm trái các quy định trong hình thức đầu tư PPP đã tạo nhiều kẽ hở như chỉ định thầu, không công khai dự án dẫn đến các thông tin về dự án các nhà đầu tư không nắm bắt được, tạo kẽ hở cho nhóm lợi ích hoạt động [6].

Tóm lại, mô hình và công cụ QLNN chưa làm tốt, tạo nhiều rủi ro, tranh chấp pháp lý, tạo điều kiện cho nhóm lợi ích lũng đoạn, gây thất thoát, làm giảm tính thu hút đầu tư do việc thiếu minh bạch trong quá trình chuẩn bị và thực hiện dự án, cần có sự điều chỉnh, nhất là các quốc gia có sự phát triển chưa cân đối của nền kinh tế ở cả tầm vĩ mô – trung mô – vi mô [7].

Hệ thống giải pháp hoàn thiện mô hình đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông theo phương thức đối tác công tư (PPP) ở Việt Nam

Hình 1: Hệ thống giải pháp xây dựng mô hình đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng giao thông của Việt Nam theo hình thức đối tác công tư (PPP)

Xây dựng chiến lược đầu tư PPP dài hạn mang tầm quốc gia lấy giao thông vận tải làm nền tảng

Phải có chiến lược đầu tư PPP xuyên suốt, đồng thuận, cân bằng từ Trung ương đến địa phương để tạo sự cân đối phát triển nền kinh tế trên cả 3 phương diện vĩ mô – trung mô – vi mô. Lấy chất lượng làm nền tảng cho sự thành công của dự án, đảm bảo hiệu quả kinh tế - xã hội. Lấy GTVT là những bước đột phá, làm động lực, thu hút đầu tư, tạo cơ sở thúc đẩy các ngành sản xuất vật chất khác.

Hoàn thiện hành lang pháp lý về PPP phù hợp thực tiễn nhằm xây dựng tư duy và nhận thức đúng dắn về đầu tư theo phương thức PPP

Phương thức đầu tư PPP đã được nhiều quốc gia áp dụng thành công, tuy rằng vẫn còn một số quốc gia trong đó có Việt Nam chưa thành công như mong đợi với nhiều nguyên nhân khác nhau. Có thể khẳng định hệ thống pháp lý để thúc đẩy thu hút đầu tư PPP tại Việt Nam cũng như một số quốc gia chưa thành công còn bất cập, có khoảng hở, chưa tạo niềm tin thu hút nhà đầu tư. Hệ thống pháp lý về đầu tư PPP ở Việt Nam tuy đã từng bước được hoàn thiện nhưng chưa hình thành được cho nhà đầu tư sự nhận thức đúng đắn về đầu tư PPP và tâm lý yên tâm về hành lang pháp lý hiện có nhất là vấn đề chia sẻ rủi ro (nếu xảy ra) giữa nhà nước và nhà đầu tư. Vì thế, việc nhanh chóng hoàn thiện hành lang pháp lý về đầu tư PPP ở Việt Nam là vấn đề cần làm, theo đó các chính sách khuyến khích về chia sẻ lợi nhuận và chia sẻ rủi ro giữa Nhà nước và nhà đầu tư, ưu đãi trong đấu thầu lựa chịn nhà đầu tư và các chính sách khác để tăng cường thu hút đầu tư tư nhân đầu tư vào các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông theo hướng tạo cho nhà đầu tư yên tâm khi đã làm lợi cho xã hội thì xã hội cũng đáp trả công bằng các lợi ích về lợi nhuận trên cơ sở bình đẳng [8].

Ưu tiên thực hiện một số dự án PPP tiên phong để đúc rút kinh nghiệm

Quan điểm triết học “Lý luận cần được chứng minh qua thực tiễn, lấy thực tiễn để điều chỉnh lý luận”: Để thành công trong áp dụng hình thức đầu tư PPP, Chính phủ cần phải quyết định một số dự án đại diện cho các ngành kinh tế khác nhau thực hiện tiên phong, làm bài học rút kinh nghiệm theo từng công đoạn, giai đoạn của dự án có tham khảo đóng góp của các chuyên gia, các nhà đầu tư, cộng đồng,…có tham khảo kinh nghiệm thành công hoặc thất bại của cùng loại hình đầu tư trên thế giới. Từ đó, đúc kết để hoàn thiện hành lang pháp lý, mô hình kiểm soát, cơ cấu vốn, chia sẻ rủi ro,…trên cơ sở thống nhất đạt  mục tiêu thực hiện thành công hợp đồng PPP.

Bố trí nguồn lực tài chính nhà nước đầu tư vào dự án PPP

Thực trạng hiện nay của Việt Nam thì nguồn lực tài chính của Nhà nước đầu tư vào dự án PPP ngoài vai trò là một công cụ để hỗ trợ dự án còn có vai trò kiểm soát nguồn vốn đầu vào, đảm bảo sự tin tưởng của các nhà đầu tư tư nhân/các doanh nghiệp dự án về tỷ trọng nguồn vốn tham gia của nhà nước đầu tư vào dự án. Sự tham gia của vốn nhà nước vào dự án PPP cùng với việc tăng cường chức năng và trách nhiệm kiểm soát tài chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với dự án, là cơ sở tạo niềm tin cho cộng đồng và nhà đầu tư về tính trách nhiệm và minh bạch của dự án, góp phần tạo nên sự thành công của dự án PPP. Điều này cho thấy nhà nước cần hình thành một dòng vốn riêng, dùng làm cơ chế vốn đối ứng cho các dự án PPP ngay từ khi phê duyệt nguồn vốn trung hạn.

Tăng cường hiệu quả công tác thanh, kiểm tra, kiểm toán dự án PPP

Xét trên góc độ đầu tư thì hiệu quả của dự án phải đảm bảo tính kinh tế - xã hội, nhằm xác định giá trị thực của dự án, chống thất thoát, lãng phí từ khâu khảo sát, thiết kế, tổ chức thi công,…gây tăng vốn của công trình, nhưng thực tế đã cho thấy hiện tại công tác thanh tra, kiểm tra đối với các dự án đầu tư PPP cơ sở hạ tầng giao thông ở Việt Nam vẫn không kịp thời, thường chỉ thực hiện khi công luận, dư luận phản ảnh khi dự án đã thực hiện xong, đang ở giai đoạn khai thác. Như vậy, việc buông lỏng công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm toán dự án PPP không chỉ gây thất thoát về chi phí, còn thất thoát về chất lượng, tuổi thọ dự án giảm, xã hội mất niềm tin. Điều đó chứng tỏ vai trò quản lý nhà nước quá lỏng lẻo, trong khi đó hệ thống hành lang pháp lý kiểm soát đầu tư công đã có tương đối đầy đủ, nhưng công tác kiểm tra, thanh tra các chủ thể thực hiện dự án PPP còn bỏ ngỏ. Vì vây, để tăng cường đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông theo phương thức PPP cần có sự điều chỉnh ngay theo hướng tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm toán của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với các dư đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông theo phương thức PPP ngay từ bước hợp đồng được chặt chẽ, cụ thể trên cơ sở thượng tôn pháp luật của quản lý nhà nước.

Bắt buộc công khai minh bạch thông tin dự án để thu hút nhà đầu tư PPP

Việt Nam chỉ là quốc gia có mức thu nhập trung bình, có rất ít tập đoàn lớn mang tầm quốc tế, các phương án tài chính vẫn dựa vào hệ thống ngân hàng sử dụng nguồn vốn vay ngắn hạn, cho vay dài hạn, mang nhiều yếu tố rủi ro, ảnh hưởng đến việc thu hút đầu tư nước ngoài thực sự có tiềm lực tài chính. Do vậy, việc công khai minh bạch thông tin là rất cần thiết, nhưng hiện tại vai trò cơ quan quản lý PPP của Việt Nam thiếu quy trình bắt buộc công khai minh bạch thông tin dự án, thông tin về các nhà đầu tư tham gia dự án. Cho nên các nhà đầu tư có tiềm lực tài chính, nhất là các nhà đầu tư nước ngoài không tiếp cận được thông tin hoặc rất ít thời gian tìm hiểu để chuẩn bị nguồn lực, chưa kể nhóm lợi ích lung đoạn, che giấu thông tin, điều đó dẫn đến dự án phải chỉ định thầu, dễ gây thất thoát tài chính và xây dựng tiền lệ tiêu cực cho các nhà đầu tư, giảm tính thu hút đầu tư.

Xây dựng PPP như một ngành sản xuất vật chất riêng

Muốn thành công các dự án đầu tư theo phương thức đầu tư PPP, đầu tiên phải đào tạo để xây dựng được “con người PPP”, có nghĩa là phải xây dựng được mô hình quản lý PPP tính chuyên nghiệp trong bộ máy hoạt động, với con người có chuyên môn sâu về PPP, có tính trách nhiệm cao. Điều này trong bối cảnh Việt Nam hoàn toàn không dễ thực hiện khi chưa có một ngành PPP riêng biệt, hoạt động trên cơ sở pháp lý theo luật định, có hệ thống chế tài xử lý, với một dòng tiền riêng làm công cụ tài chính để chủ động điều khiển và kiểm soát hoạt động PPP cho tất cả các ngành sản xuất vật chất.

Đề xuất mô hình quản lý nhằm kiểm soát quá trình đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông theo phương thức PPP ở Việt Nam

Mô hình quản lý hình thức đầu tư PPP của Việt nam hiện nay hoàn toàn thiếu chuyên nghiệp từ Trung ương đến địa phương, kể cả những ngành có đầu tư rất lớn chiếm trên 70% tổng mức đầu tư theo hình thức PPP của cả nước như Bộ GTVT, cũng không thể hiện được vai trò của mình, nhất là lĩnh vực thu hút đầu tư, hướng dẫn chu trình thực hiện đầu tư, tổ chức kiểm soát đầu tư đều bị bỏ ngỏ. Điều đó phải cấp thiết xây dựng một mô hình, với đầy đủ các cấp, thực hiện từ Trung ương đến địa phương trên cơ sở trách nhiệm và tính chuyên nghiệp mới có thể thành công được hình thức đầu tư PPP.

Do vậy, các tổ chức tư vấn phải do cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền tổ chức lựa chọn thông qua đấu thầu, trừ các dự án do nhà đầu tư đề xuất, chi phí, công tác lập dự án tiền khả thi - khả thi do nhà đầu tư chịu trách nhiệm và được tính vào tổng mức đầu tư, nhưng cơ quan quản lý nhà nước phải chịu trách nhiệm thẩm định trên tất cả các phương diện về tiến độ, chất lượng, chi phí, rủi ro,…

Với mô hình trên (hình 2), cho thấy nhà nước cần có cơ quan chuyên trách trực thuộc Chính phủ (Ban PPP trực thuộc Chính phủ) và cơ quan chuyên trách thuộc các Bộ - ngành - địa phương có chức năng kiểm soát cả cơ quan nhà nước có thẩm quyền, nhà đầu tư/doanh nghiệp dự án, các nhà thầu tư vấn, thi công công trình dự án và các chủ thể tổ chức khai thác dự án PPP, nhằm giảm thiểu các kẽ hở của pháp lý, tăng tính công khai, minh bạch của dự án, như vậy mới tạo cơ sở thu hút đầu tư, đạt được mục tiêu của quốc gia trên mọi phương diện.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Bộ GTVT (2018), “Văn bản số 10225/BGTVT ngày 12 tháng 09 năm 2018 về tình hình thực hiện các dự án đầu tư theo hình thức PPP của Bộ giao thông vận tải”.

2. Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2019), “Đề xuất Luật đầu tư theo hình thức đối tác công tư PPP”, hồ sơ trình Ủy ban thường vụ Quốc hội.

3. Chính phủ (2015), “Nghị định số 15/2015/NĐ-CP ngày 14 tháng 02 năm 2015 về đầu tư theo hình thức đối tác công tư”.

4. Lê Hương Linh và các cộng sự (2018), “Rủi ro trong QLNN đối với đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) lĩnh vực giao thông đường bộ: nhận diện và giải pháp chính sách”, đề tài khoa học cấp Bộ Kế hoạch và Đầu tư.

5. Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam (2017), “Báo báo giám sát tình hình thực hiện các dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư PPP”.

6. Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam (2020), “Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư”.

7. Tuong Manh Le, et al (2021), Application of quality planning to optimize product and construction project quality, Istraživanja i projektovanja za privredu Journal of Applied Engineering Science.

8. Le Phi Vu, Le Manh Tuong, Le Van Thuc (2021), “Risk Management of Transportation Projects of Tien Giang Province In Climate Change Conditions”, International Journal of Scientific Research in Civil Engineering 2021 | IJSRCE | Volume 5 | Issue 3 | ISSN : 2456-6667